Bewijslast boomkwekerij bij Naktuinbouw‑heffingen

CBB 10 maart 2026, LS&R 2359; ECLI:NL:CBB:2026:98 ([naam 1] B.V., te [woonplaats] ([naam 2]) tegen de Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw (Naktuinbouw)). Deze zaak gaat over bijdragen die de Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw (Naktuinbouw) heeft opgelegd aan een boomkwekerij ([naam 1] B.V.) voor de seizoenen 2022, 2023 en 2025. Naktuinbouw bracht zowel areaalbijdragen (berekend per vierkante meter kwekerijoppervlak) als keuringsbijdragen (voor administratieve controles en veldkeuringen) in rekening. De kwekerij maakte bezwaar tegen deze facturen, maar Naktuinbouw verklaarde de bezwaren ongegrond, waarna beroep werd ingesteld. Volgens de kwekerij werden planten ten onrechte als teeltmateriaal aangemerkt, terwijl het volgens haar ging om eindproducten die via hoveniers aan consumenten worden verkocht. Daardoor zouden de keuringen en bijdragen geen wettelijke basis hebben. Ook stelde de kwekerij dat fytosanitaire controles overbodig zijn omdat zij die zelf uitvoert en dat door de traceerbaarheidsregels uit Verordening (EU) 2016/2031 eenvoudig kan worden vastgesteld waar planten uiteindelijk terechtkomen.

Het CBB oordeelt dat uit eerdere rechtspraak volgt dat de Zaaizaad- en Plantgoedwet een wettelijke grondslag biedt voor zowel de areaalbijdrage als de keuringsbijdrage. Daarbij mag Naktuinbouw uitgaan van het door de kweker opgegeven oppervlak; wanneer niet is gespecificeerd welk deel geen teeltmateriaal bevat, mag worden aangenomen dat het hele oppervlak teeltmateriaal betreft. Het is aan de kweker om aan te tonen dat bepaalde planten rechtstreeks aan een eindgebruiker worden geleverd en daarom als eindmateriaal moeten worden gezien. Dat bewijsprobleem, bijvoorbeeld omdat planten soms pas na vele jaren worden verkocht, ligt volgens het CBB in de risicosfeer van de kweker. Ook het argument dat Naktuinbouw zelf via traceerbaarheidssystemen kan nagaan waar planten terechtkomen wordt verworpen. Het CBB concludeert daarom dat Naktuinbouw de areaal- en keuringsbijdragen terecht heeft opgelegd en verklaart de beroepen ongegrond.

5.2 Anders dan [naam 2] betoogt, hebben de uitspraken van het College van 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:62) en 23 augustus 2022 niet alleen betekenis voor de areaalbijdrage over 2015. De uitspraken gaan over de wijze waarop Naktuinbouw mag bepalen wanneer materiaal kan worden aangemerkt als teeltmateriaal en wanneer als eindmateriaal. In dat verband heeft het College in zijn uitspraak van 23 augustus 2022 verwezen naar de uitspraak van 4 februari 2020, waarin onder 8.3 is overwogen:

“Naktuinbouw mag voor de berekening van de hoogte van de bijdrage uitgaan van de oppervlakte zoals die door de betrokken boomkweker is opgegeven. Als de boomkweker zijn opgave niet heeft gespecificeerd, mag Naktuinbouw ervan uitgaan dat het volledige oppervlakte teeltmateriaal is. Als er percelen of delen van percelen zijn waarop geen teeltmateriaal staat, zal de boomkweker dat bij zijn jaarlijkse opgave moeten kunnen aantonen. De bestemming of het feitelijk gebruik van het materiaal kan bijvoorbeeld blijken uit facturen waarop staat aan wie het materiaal is verkocht. Daarbij ligt het in de rede dat Naktuinbouw het voor de boomkweker mogelijk maakt om voorafgaande aan de keuring al door te kunnen geven om welk materiaal het gaat en om welke percelen of perceelsgedeelten. Materiaal dat is of wordt verkocht aan een eindgebruiker, zoals een particulier, evenementenbedrijf of gemeente, is in beginsel niet aan te merken als teeltmateriaal. Percelen waarop alleen dit soort materiaal staat mogen niet betrokken worden bij de berekening van de areaalbijdrage. Dat is alleen anders als Naktuinbouw aantoont dat het wel om teelmateriaal gaat. Materiaal dat aan andere kopers is of wordt verkocht is in beginsel aan te merken als teeltmateriaal, behalve als de boomkweker aantoont dat het geen teeltmateriaal is. Voor materiaal dat is of wordt verkocht aan bijvoorbeeld hoveniers, handelaren en groenvoorzieners/architecten geldt dat dat in beginsel teeltmateriaal is, tenzij de boomkweker heeft aangetoond dat het materiaal rechtstreeks is afgeleverd bij een eindgebruiker. Daarbij acht het College het denkbaar dat Naktuinbouw aan de hand van de aangeleverde facturen steekproefsgewijs het oppervlak van het areaal kan bepalen waarover geen tarief verschuldigd is. Het uitgangspunt is dus dat in de gevallen dat het materiaal niet rechtstreeks van de boomkwekerij bij de eindgebruiker terechtkomt er sprake is van teeltmateriaal, en dat er geen sprake is van teeltmateriaal in de gevallen dat de boomkweker aantoont dat, al dan niet door tussenkomst van een derde, rechtstreeks geleverd wordt aan een eindgebruiker.”

Het gaat hierbij om de wijze waarop in het algemeen vastgesteld kan worden of iets al dan niet teeltmateriaal is en daarbij maakt het dus niet uit of het betrekking heeft op de areaalbijdrage of de keuringsbijdrage. Het College begrijpt dat het voor [naam 2] niet eenvoudig is om (jaren) voorafgaand aan een levering van materiaal aan hoveniers en groenvoorzieners aan te tonen dat deze hoveniers en groenvoorzieners het materiaal rechtstreeks zullen afleveren aan een eindgebruiker, en dat het dus geen teeltmateriaal is. Maar dat levert geen overtuigend argument op om anders te oordelen dan het College in de uitspraken van 4 februari 2020 en 23 augustus 2022 heeft gedaan. Zo overwoog het College al in de uitspraak van 23 augustus 2022, onder 13:

“(…) Het standpunt van appellante dat het voor haar heel moeilijk is om aan te tonen dat planten op haar kwekerij rechtstreeks aan eindgebruikers worden geleverd, omdat de planten soms wel 20 jaar opgekweekt worden voordat ze de kwekerij verlaten en het in die periode vaak nog niet duidelijk is aan wie de planten worden verkocht, maakt dit niet anders. Het is immers aan appellante om aan te tonen dat er sprake is van eindmateriaal en problemen met het leveren van bewijs ligt in haar risicosfeer. Daarbij merkt het College op dat verweerster zich ten opzichte van appellante tot nog toe steeds welwillend heeft opgesteld wat betreft de manier waarop appellante bewijsstukken kon inbrengen.”

Hetzelfde geldt voor de stelling van [naam 2] dat de bewijsvoering eenvoudig wordt met de verplichte traceerbaarheid van planten. Zelfs als het klopt dat Naktuinbouw op grond van artikel 69 van Verordening 2016/2031 planten op een eenvoudige manier kan traceren via registers van professionele marktdeelnemers, hetgeen Naktuinbouw betwist, dan nog blijft het College van oordeel dat het aan [naam 2] , als boomkweker, is om aan te tonen dat het materiaal rechtstreeks is afgeleverd bij een eindgebruiker.