Boete Meststoffenwet: rechter verlangt nadere motivering bij dreigend faillissement

Rb. Zeeland-West-Brabant 16 april 2026, LS&R 2381; ECLI:NL:RBZWB:2026:3072 ([eiseres] tegen de minister). In deze zaak tussen [eiseres] B.V. en de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur staat de vraag centraal of de opgelegde bestuurlijke boetes wegens overtreding van de Meststoffenwet in stand kunnen blijven, en met name of de hoogte daarvan – gelet op de financiële draagkracht van de onderneming – voldoende is gemotiveerd. De boetes zijn opgelegd wegens schending van de verantwoordingsplicht als bedoeld in artikel 14, eerste lid, Meststoffenwet, en de mestverwerkingsplicht als bedoeld in artikel 33a, vierde lid, Meststoffenwet; de wettelijke boetebevoegdheid volgt uit artikel 51 Meststoffenwet. De zaak vindt haar oorsprong in een onderzoek van de NVWA naar de mestboekhouding van [eiseres], een groothandel in bestrijdingsmiddelen en meststoffen, over de jaren 2019 en 2020. Volgens de minister heeft [eiseres] in die periode zowel de verantwoordingsplicht als de mestverwerkingsplicht geschonden. Op basis daarvan zijn in eerste instantie boetes opgelegd van in totaal ruim € 560.000, die in bezwaar – onder meer wegens beperkte financiële draagkracht – zijn gematigd tot circa € 279.000. De rechtbank stelt voorop dat het hier gaat om punitieve sancties in de zin van artikel 6 EVRM, zodat een volledige toetsing plaatsvindt en de bewijslast bij de minister ligt. Daarbij mag de minister in beginsel afgaan op bevindingen uit een toezichtrapport, mits de controle is verricht door een bevoegde toezichthouder en het rapport geen concrete aanknopingspunten biedt voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen. Die ontbreken hier; bovendien betwist [eiseres] de relevante hoeveelheden niet. De rechtbank oordeelt dan ook dat de minister bevoegd was om boetes op te leggen voor zowel de schending van de verantwoordingsplicht (niet kunnen verantwoorden van 1.436 kg fosfaat) als de mestverwerkingsplicht (substantiële tekorten in de verplichte verwerking in 2019 en 2020). Voor zover [eiseres] heeft aangevoerd dat zij erop mocht vertrouwen dat [B.V.] een erkende mestverwerker was, merkt de rechtbank op dat dit niet de boetebevoegdheid raakt, maar uitsluitend relevant is voor de mate van verwijtbaarheid en daarmee voor de hoogte van de boete.

Het geschil spitst zich vervolgens toe op de hoogte van de boetes. De minister heeft deze conform het boetebeleid Meststoffenwet berekend en de gebruikelijke matigingen toegepast, en daarnaast de bedragen met 50% gematigd vanwege de beperkte financiële draagkracht van [eiseres]. Volgens de minister vormt die 50%-grens het maximum bij toepassing van het beleid, waarbij eventuele verdere verlichting kan plaatsvinden in de invorderingsfase (via niet‑invorderen of betalingsregelingen). De rechtbank gaat daar niet in mee. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak benadrukt zij dat een dergelijke boete een punitieve sanctie is waarop artikel 6 EVRM van toepassing is en dat de evenredigheid van het concrete boetebedrag moet worden getoetst binnen het kader van artikel 5:46, derde lid, Awb. Dat betekent dat beoordeeld moet worden of de (wettelijk voorgeschreven) boete, gelet op de aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan, evenredig is. Financiële draagkracht kan daarbij – zeker bij hoge boetes – een bijzondere omstandigheid vormen die tot matiging noopt, mede om te voorkomen dat de boete leidt tot onevenredige gevolgen zoals (dreigend) faillissement. Juist omdat de minister heeft erkend dat de draagkracht van [eiseres] beperkt of zelfs afwezig is en dat sprake is van een dreigend faillissement, had hij concreet moeten motiveren waarom een verdere matiging dan 50% niet aangewezen is. Die motivering ontbreekt. Het enkele verwijzen naar boetebeleid en naar de mogelijkheid van latere invorderingsbeslissingen volstaat niet, te meer nu het beleid zelf voorziet in een individuele draagkrachtbeoordeling en het voorkomen van onevenredige gevolgen. De rechtbank komt tot de conclusie dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Op grond van artikel Artikel 8:51a Algemene wet bestuursrecht doet zij een tussenuitspraak en krijgt de minister de gelegenheid dit gebrek te herstellen, bijvoorbeeld door een nadere motivering of een nieuw besluit op bezwaar, waarbij ook actuele financiële gegevens van [eiseres] moeten worden betrokken. De rechtbank wijst er daarbij op dat het geding na de tussenuitspraak in beginsel beperkt blijft tot de reeds aangevoerde beroepsgronden.

6.1. Uit vaste rechtspraak van het CBb volgt dat uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” blijkt dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Het voorgaande geldt ook voor het in de artikelen 33a tot en met 33d van de Msw neergelegde stelsel van de mestverwerking.

6.3. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet (meer) betwist dat [B.V.] feitelijk geen erkende mestverwerker was. Eiseres voert aan dat zij erop mocht vertrouwen dat [B.V.] dat wél was, omdat zij navraag heeft gedaan bij [B.V.] zelf en bij deskundigen, en omdat het bedrijf zich ook als zodanig presenteerde. De rechtbank overweegt dat deze beroepsgrond ziet op de mate van verwijtbaarheid van eiseres, en dus op de hoogte van de boete, en niet op de bevoegdheid van de minister om boetes op te leggen vanwege het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in 2019 en 2020. Op de zitting heeft de gemachtigde van eiseres bevestigd dat de bevoegdheid van de minister op zichzelf niet wordt betwist. Ook worden de hoeveelheden fosfaat door eiseres niet betwist. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich mocht baseren op het rapport van bevindingen van 20 juli 2022.

8.6. De rechtbank is van oordeel dat de minister, gezien de hierboven aangehaalde rechtspraak en zijn eigen boetebeleid, onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd of het gebrek aan financiële draagkracht van eiseres, of het volledig ontbreken daarvan, ten tijde van de boeteoplegging (25 januari 2024) had moeten leiden tot een verdergaande matiging dan 50%. De door de minister op de zitting genoemde argumenten zijn daarvoor naar het oordeel van de rechtbank niet voldoende. In paragraaf 5.2.2.6 van zijn boetebeleid heeft de minister namelijk uiteengezet dat er rekening wordt gehouden met de financiële draagkracht van een bedrijf. Verder heeft hij aangegeven dat uit bestendige jurisprudentie volgt dat de financiële positie in het kader van het evenredigheidsbeginsel een relevante omstandigheid vormt. Zeker bij hogere boetes beoordeelt de minister ambtshalve of de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Onder onevenredige gevolgen wordt verstaan dat de overtreder failliet gaat of dreigt te gaan. Wat een hoge boete is, zal daarbij mede van de feiten en omstandigheden afhangen. Een gebrek aan draagkracht kan betekenen dat de boete met (maximaal) 50% verminderd wordt. De minister heeft evenwel niet gemotiveerd hoe hij rekening heeft gehouden met het dreigende faillissement van eiseres in het geval dit onevenredige gevolg optreedt nadat de boetes met 50% zijn gematigd. Die ontbrekende motivering kan niet worden ondervangen door een nadere afweging bij de invordering van de opgelegde boetes.