GLB-ecoregeling: minister mag teledetectie gebruiken bij controle groene braak, beroep landbouwer ongegrond

CBB 7 oktober 2025, LS&R 2398; ECLI:NL:CBB:2025:543 ([naam] tegen de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur). Het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft geoordeeld dat de minister bij de controle van percelen in het kader van de eco-regeling van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) gebruik mag maken van verschillende soorten beeldmateriaal, waaronder luchtfoto's, satellietbeelden en teledetectiebeelden. Als een landbouwer van mening is dat dit beeldmateriaal voor meerdere uitleg vatbaar is, ligt het op zijn weg aannemelijk te maken dat zijn interpretatie juist is. In deze zaak slaagde de landbouwer daar niet in, zodat de minister terecht geen punten had toegekend voor de eco-activiteit "groene braak, spontane opkomst" op één van zijn percelen. Met zijn Gecombineerde opgave over 2023 had de landbouwer aanspraak gemaakt op de eco-regeling op het niveau van het goudtarief van € 200 per hectare. De minister kende echter slechts het zilvertarief van € 100 per hectare toe. Aanleiding daarvoor was dat voor perceel 11, met een oppervlakte van 0,7823 hectare, geen punten werden toegekend voor de opgegeven eco-activiteit "groene braak, spontane opkomst" (gewascode 6794). Volgens de minister voldeed het perceel niet aan de voorwaarde dat het in de periode van 31 mei tot en met 31 augustus voor minimaal 80% uit het aangegeven gewas moest bestaan. Deze eis volgt uit de nationale invulling van de eco‑regeling in de Uitvoeringsregeling GLB 2023, waarin voor de eco‑activiteit ‘groene braak’ is voorgeschreven dat in die periode de oppervlakte voor minimaal 80% met het opgegeven gewas bedekt moet zijn. De landbouwer stelde zich op het standpunt dat wel degelijk aan deze voorwaarde was voldaan. Volgens hem was perceel 11 vergelijkbaar met het naastgelegen perceel 160, waarvoor de eco-activiteit wel was goedgekeurd. Dat op satellietbeelden in juli 2023 een bruine verkleuring zichtbaar was, kwam volgens hem doordat het gewas als gevolg van droogte aan de bovenzijde was verdord. Dat betekende niet dat het gewas was verdwenen. Verder voerde hij aan dat de minister pas in bezwaar het gebruikte beeldmateriaal had overgelegd en uitsluitend op teledetectiebeelden was afgegaan. De minister bracht daartegen in dat de regeling vereist dat gedurende de gehele periode van 31 mei tot en met 31 augustus sprake is van minimaal 80% bedekking met een levend gewas. Daarbij maakte de minister gebruik van verschillende soorten beeldmateriaal, waaronder luchtfoto's, satellietbeelden en zogenoemde "near infrared"-beelden voor teledetectie. Op deze laatste beelden wijst een rode kleur op aanwezigheid van bladgroen, terwijl een groene kleur juist duidt op weinig of geen bladgroen.

De minister legde uit dat deze beelden steeds in samenhang worden beoordeeld en dat de bevindingen vervolgens door meerdere medewerkers worden besproken. Het College verwijst in dit verband naar de controlebevoegdheden uit de GLB‑verordeningen, op grond waarvan lidstaten bij de uitvoering van het controlesysteem gebruik kunnen maken van onder meer teledetectie en andere ondersteunende technologieën. Het gebruik van verschillende soorten beeldmateriaal om te controleren of percelen overeenkomen met de gegevens uit de Gecombineerde opgave is volgens het College op zichzelf niet problematisch. Indien een landbouwer meent dat de beelden ook een andere uitleg toelaten, dient hij dat aannemelijk te maken. Pas wanneer die alternatieve interpretatie voldoende aannemelijk is gemaakt, rust op de minister de plicht om met aanvullend materiaal die uitleg te weerleggen. In dit geval komt het College tot de conclusie dat uit het beschikbare beeldmateriaal volgt dat perceel 11 niet gedurende de gehele relevante periode voor minimaal 80% bedekt was met het opgegeven gewas. Op de beelden van begin juni tot en met 25 juni 2023 is nog voldoende bedekking zichtbaar; de teledetectiebeelden kleuren in die periode volledig rood. Op de beelden van 14 juli 2023 verandert dat echter abrupt: het perceel kleurt volledig groen, hetgeen volgens het College erop wijst dat het perceel toen niet of nauwelijks meer met gewas was bedekt. Ook op beelden van 26 juli en 20 augustus 2023 overheerst de groene kleur. Daarmee vindt het College geen steun voor de stelling dat slechts de bovenkant van het gewas was verdord en dat de bedekking verder intact was gebleven. De beelden wijzen eerder op een plotselinge afname van de begroeiing rond half juli 2023, waarbij het bladgroen vrijwel volledig is verdwenen. De overige lucht- en satellietfoto's geven geen aanleiding voor een andere conclusie. Ook het betoog dat de minister onvoldoende onderzoek zou hebben verricht, slaagt niet. Het College overweegt dat de minister zich mocht baseren op het gebruikte beeldmateriaal en dat de landbouwer zowel in bezwaar als in beroep de gelegenheid heeft gehad daarop te reageren. Het beroep wordt daarom ongegrond verklaard en de minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

5.2 Het College is van oordeel dat de wijze waarop de minister gebruik maakt van de verschillende soorten beeldmateriaal die hem ter beschikking staan om te controleren of de percelen overeenkomen met wat is opgegeven in de Gecombineerde opgave, op zichzelf is toegestaan en ook in lijn is met Verordening 2021/2116. Als de landbouwer, zoals in dit geval, meent dat het beeldmateriaal op verschillende wijzen is te interpreteren, is het aan de landbouwer om aannemelijk te maken dat de beelden zijn interpretatie bevestigen. Als de landbouwer hierin slaagt en de beelden dus niet uitsluiten dat zijn interpretatie (ook) mogelijk is, is het aan de minister om met genoeg materiaal te komen om hieraan tegenwicht te bieden.

6 Uit het ter beschikking staande beeldmateriaal van perceel 11, zoals besproken ter zitting, leidt het College af dat dit perceel in de periode van 31 mei tot 31 augustus niet voor minimaal 80% was bedekt met het aangegeven gewas. Uit het beeldmateriaal is af te leiden dat er wel een gewas heeft gestaan, maar niet dat dit de hele periode voldoende dekkend was. Op beeldmateriaal van 3 juni tot en met 25 juni 2023 is te zien dat er toen voldoende bedekking was. Op de teledetectiebeelden uit die periode is het perceel geheel rood gekleurd. Op de teledetectiebeelden van 7 juli 2023 tot en met 11 juli 2023 is ook nog een rode kleur te zien, maar het teledetectiebeeld van 14 juli 2023 laat een ander beeld zien: het perceel is dan volledig groen gekleurd. Dit wijst erop dat het perceel toen niet of nauwelijks meer bedekt was met een gewas. Ook op teledetectiebeelden van 26 juli 2023 en 20 augustus 2023 is het perceel overwegend groen gekleurd. Deze beelden bieden geen steun voor de interpretatie dat enkel de bovenkant van het gewas (geleidelijk) zou zijn verdord en dat steeds voldoende gewas aanwezig was. De beelden wijzen eerder op een vrij plotselinge wijziging in bedekking van het perceel op of rond 14 juli 2023, waarbij het bladgroen nagenoeg geheel is verdwenen. De overige lucht- en satellietfoto’s in het dossier leiden niet tot een ander beeld. Onder die omstandigheden kan het betoog van [naam] dat het perceel volledig, althans voor minimaal 80%, met gewas bedekt was, niet worden gevolgd. Zijn betoog slaagt dan ook niet.

7. Voor zover [naam] zich op het standpunt stelt dat de minister onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het perceel, volgt het College hem daarin niet. Zoals uit het voorgaande volgt, mocht de minister zich baseren op het door hem gebruikte beeldmateriaal. [naam] heeft in bezwaar (en beroep) de mogelijkheid gehad om daarop te reageren.