RvS stelt prejudiciële vragen over voedingssupplementen, geneesmiddelen en medische claims in online reviews

Raad van State 25 maart 2026, RB 4151; LS&R 2473; IEFbe 4337; ECLI:NL:RVS:2026:1651 ([appellanten] tegen de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport). In deze zaken tussen de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en verschillende online verkopers staat de vraag centraal wanneer een als voedingssupplement verkocht product moet worden aangemerkt als geneesmiddel naar aandiening. De NVWA constateerde dat de verkopers verschillende producten op hun websites presenteerden met uitingen over onder meer pijn, gewrichten, verkoudheid, griep en het coronavirus. De minister legde daarop boetes op wegens het zonder handelsvergunning te koop aanbieden van geneesmiddelen en het maken van reclame voor geneesmiddelen zonder handelsvergunning.

De Afdeling bestuursrechtspraak ziet onduidelijkheid over de verhouding tussen de Geneesmiddelenrichtlijn en de Voedingssupplementenrichtlijn. Volgens de online verkopers hoeft niet meer te worden onderzocht of een product een geneesmiddel naar aandiening is wanneer het product duidelijk aan de definitie van voedingssupplement voldoet. De Afdeling ziet steun voor die opvatting, onder meer omdat medische claims voor voedingssupplementen ook op grond van de voedingssupplementenregelgeving verboden zijn. Tegelijkertijd ziet de Afdeling argumenten voor de opvatting dat eerst moet worden onderzocht of een product als geneesmiddel kwalificeert. Ook is volgens de Afdeling niet duidelijk welke factoren bepalen of een product als aanvulling op de normale voeding is bedoeld. Zij vraagt zich daarbij af of vooral bepalend is hoe de fabrikant het product heeft bedoeld en op de markt heeft gebracht, of dat ook de wijze waarop de verkoper het product aan de consument aanbiedt relevant is. Volgens de benadering van de minister zou hetzelfde product door een medische claim van voedingssupplement in geneesmiddel kunnen veranderen en na verwijdering van die claim weer voedingssupplement kunnen worden. De Afdeling betwijfelt of de Uniewetgever een dergelijke wisseling van productcategorie heeft beoogd. Daarnaast rijst de vraag welke betekenis moet worden toegekend aan medische claims in online klantreviews. In twee van de zaken heeft de minister de boetes geheel of gedeeltelijk gebaseerd op reviews van consumenten. De Afdeling vraagt zich af of dergelijke onafhankelijke uitingen van derden kunnen meewegen bij de beoordeling of een product als geneesmiddel wordt aangediend. Daarbij speelt ook een rol welke maatregelen de verkoper neemt om medische claims in reviews te voorkomen, bijvoorbeeld door reviews vooraf te controleren of deze na een melding te verwijderen. De Afdeling stelt daarom vier prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie. Zij vraagt onder meer of eerst moet worden vastgesteld of een product duidelijk een voedingssupplement is, welke omstandigheden bepalend zijn voor die kwalificatie, of een voedingssupplement door de wijze van aandiening later alsnog als geneesmiddel kan worden aangemerkt en of medische claims in online reviews van derden kunnen meewegen bij die beoordeling. De behandeling van de hoger beroepen wordt geschorst in afwachting van de antwoorden van het Hof.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de volgende vragen:

1. Moeten artikel 2, tweede lid, van Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik en artikel 1, tweede lid, van Richtlijn 2002/46/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen, bezien in het licht van overweging 7 van de considerans van Richtlijn 2004/27/EG, zo worden uitgelegd dat eerst wordt bezien of een product duidelijk onder de definitie van voedingssupplement valt, en als dat het geval is, niet meer hoeft te worden bezien of het product een geneesmiddel naar aandiening is omdat Richtlijn 2001/83/EG in dat geval niet van toepassing is?

2. Moet de zinsnede "als aanvulling op de normale voeding bedoelde voedingsmiddelen" in artikel 2, aanhef en onder a, van Richtlijn 2002/46/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen zo worden uitgelegd dat alleen bepalend is hoe de fabrikant de producten heeft bedoeld en op de markt heeft gebracht? Aan de hand van welke factoren moet de bedoeling van de fabrikant worden vastgesteld? Is mede of uitsluitend bepalend hoe de verkoper de producten aan de consument aanbiedt?

3. Kan een product, dat (duidelijk) voldoet aan de definitie van een voedingssupplement en dus is onderworpen aan Richtlijn 2002/46/EG betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen, op een later moment worden aangemerkt als geneesmiddel omdat het wordt aangediend als hebbende therapeutische of profylactische eigenschappen met betrekking tot ziekten bij de mens als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik, en als dat ongedaan wordt gemaakt weer een voedingssupplement worden?

4. Moet de zinsnede "aangediend als" in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van Richtlijn 2001/83/EG tot vaststelling van een communautair wetboek betreffende geneesmiddelen voor menselijk gebruik zo worden uitgelegd dat online reviews met medische claims van derden op een platform van de verkoper over een product kunnen meewegen in de beoordeling of sprake is van ‘aandiening’, ook al zijn die reviews onafhankelijk van de fabrikant en verkoper geplaatst? Zo ja, welke gedragingen, initiatieven, handelingen of inspanningen van de fabrikant of verkoper om reviews met medische claims te voorkomen kunnen ertoe leiden dat de reviews toch niet meewegen bij de beoordeling of sprake is van ‘aandiening’?